北方采暖地区既有居住建筑供热计量及节能改造

    我国规模化实施北方地区既有居住建筑供热计量及节能改造始于2007年。通过国家和有关地区的多年共同努力，既有建筑节能改造取得显着成效，在节能减排、拉动内需，特别是改善民生方面效果十分突出。改造后房屋保温隔热性能和室内舒适性明显提高，室内温度普遍提升3℃～5℃，气密性显着增强，建筑和小区环境焕然一新，群众生活条件显着提升，已经成为“做在百姓心坎上的民心工程”。
    一、工作进展
    2007年，住房城乡建设部、*共下达北方采暖地区既有居住建筑供热计量及节能改造任务指标6.51亿平方米。截止2013年底，除北京、甘肃、大连、宁夏的验收备案未报送外，全国共完成验收备案面积5.48亿平方米。从总量上看，住房城乡建设部、*已提前两年并超额完成了“十二五”期间既有居住建筑改造4亿平方米的工作目标，与下达计划相比，通过验收备案面积已达84%以上。
    在资金奖励方面，*财政继续采用“以奖代补”的方式对改造项目进行资金奖励。其中，寒冷地区奖励45元/平方米和严寒地区奖励55元/平方米。仅2011~2013年，*财政累计拨付奖励资金就已达“十一五”期间拨付总额的6倍以上。*财政奖励资金的持续、稳定投入，极大地缓解了改造资金的筹措压力，促进了既有建筑节能改造工作的快速、推进。
    二、有效经验
    各地在不断推进既有建筑节能改造过程中，在政策法规、组织架构、资金保障、管理机制、标准规范、项目监管等方面总结了一系列行之有效的经验。
    （一）立法保障，明确职责，协力推进改造工作
    《民用建筑节能条例》于2008年颁布实施，条例的出台有效地促进了有关地区建筑节能的法制化进程，并纷纷设置单独章节对既有建筑改造提出要求。北京市鼓励对不符合建筑节能强制性标准的既有居住建筑进行围护结构和供热计量改造，改造资金由政府、所有权人共同承担。天津市提出旧楼区综合改造、房屋修缮、建筑结构改造以及外檐翻修等项目，应当同步进行相应的建筑节能改造。山西省提出县级以上人民政府应当制定优惠政策，推动社会资金参与既有民用建筑的节能改造，投资人有权按照约定获得投资收益。山东省提出统一热源或者换热站供热区域内的既有建筑，应当按照既有建筑节能改造计划统一实施节能改造。
    宁夏提出既有民用建筑在改建、扩建或者进行围护结构装饰装修、用能系统更新时，应当同步实施建筑节能改造，达到建筑节能标准。通过法律约束既有建筑节能改造的责任和义务，促进了既有建筑改造体制机制的建立健全，实现了我国既有建筑改造工作的法律化、制度化、正规化，形成了职责明确、部门联动、上下协作、统筹推进既有建筑节能改造的良好局面。
    （二）自下而上，计划管理，科学制定规划目标
    既有建筑节能改造任务重、涉及广，通过实践摸索与尝试，既有建筑节能改造形成了县、市、省和国家多层级的、“自下而上”的计划管理机制。市县建设、财政主管部门负责组织遴选改造项目，评价节能潜力，摸底改造需求；省级建设、财政主管部门负责汇总基层数据，申请年度任务，并制定区域规划目标；国家层面通过地方摸底数据，科学制定总体规划，并逐年分解任务。通过“自下而上”的管理模式，促进了地方实情与国家政策相一致、任务指标与工作需求相协调，保证了改造任务全部落实到需求zui迫切的地区，避免了政策资源的浪费。
    （三）健全机制，规范管理，改造工作稳妥推进
    为保质保量完成国家任务，有关地区建立了一整套既有建筑节能改造的管理制度，实现了既有建筑节能改造向正规化、标准化推进。北京市实施既有建筑改造的检测、鉴定、设计、施工和监理的合格承包人名录制度，并对既有建筑改造的建设程序进行合理简化，压缩审批周期，保证节能改造的顺利实施；沈阳市将既有建筑改造纳入基本建设程序，严格实施项目立项、招投标、设计、施工、监理和能效测评等工程手续，促进工程质量的过程控制；吉林省积极总结改造经验，梳理问题障碍，逐年修订“暖房子”工程相关资料，指导有关地区工作的开展；山东、青海、宁夏出台既有建筑节能改造管理办法，规范项目建设流程，形成了规范化的既有建筑改造管理机制。
    （四）多级验收，综合考核，工程质量有效提升
    既有居住建筑改造是北方采暖地区各级政府重要的民生工程之一，工程质量的好坏直接影响到百姓的正常生活和根本利益。为此，有关地区实行省、市、县及建设单位多级验收制度，并以考核促实施，以验收保质量，力争将既有建筑节能改造工作做好、做实。在竣工验收方面，吉林省实施分阶段、分比例的效果评估和实体检测，并将招投标文件、相关单位资质及合同等资料作为验收内容进行审核；河南省出台《河南省既有居住建筑供热计量及节能改造项目验收手册》，进一步细化外墙、外门窗及屋面等部分的测试、评价和验收，特别是隐蔽工程的验收工作；
    宁夏实施既有居住建筑节能改造示范工程标识制度，对验收合格项目镶嵌改造工程统一标志。在工作考核方面，山西省把既有建筑改造列入省委、省政府对各市的城镇化考核体系，并作为约束性指标予以考核；新疆将既改纳入了城市建设“天山杯”竞赛活动；河北省将既改纳入市级政府“三年上水平”的考核指标体系，并作为节能减排、双“三十”考核的内容，实行“一票否决”机制。
    （五）国家奖励，地方补贴，改造资金得到保障
    年以来，*财政持续采用“以奖代补”方式对既有居住建筑节能改造进行资金奖励，有效带动了地方投入，有关地区纷纷出台了资金补贴政策，推进既有建筑节能改造工作。北京市逐步提高补助标准，实施市区（县）两级同比例配套，设置“归集账户”实现专款专户管理，并提出各区县可提取与自身配套资金等额的市级奖励资金的要求，保障区县配套资金的到位；大连市2014年度安排5亿元用于既有居住建筑综合改造工作，折合建筑面积达每平方米补贴100元以上；吉林、内蒙古按照与*同比例配套资金；山西省对于实施节能改造并增加供热面积的供热企业，政府将视同为新建同规模的热源厂，按对热源厂建设的相应政策给予支持。截止目前，北方绝大部分地区均已形成了长期、稳定、持续的省级既有建筑改造奖励机制。
    （六）整合资源，形成合力，突出改造综合效益
    经过实践不断摸索，有关地区形成了以城市综合整治为基础、以既有建筑改造为核心的推进模式，通过整合政策资源，形成政策合力，实现热舒适性改善与基础设施提升的双赢局面。北京市将既有建筑改造纳入老旧小区综合整治范畴，并同步实施水电气暖管线、小区环境卫生以及公共基础设施的整体改造，实现老旧小区室内外环境的全面更新；天津市推进中心城区旧楼区居住功能综合提升改造工程，提出“更新一个箱、安装两道门、改造三根管、实现四个化、完善五个功能、整修六设施”的工作要求；黑龙江省将既有居住建筑改造与主街区综合整治工作相结合，全面提升城市整体形象。
    三、存在问题
    （一）部分地区奖励资金拨付滞后
    既有居住建筑节能改造工作面广量大，而北方地区采暖周期又普遍偏长，为4~6个月，致使工程施工时间紧、任务重，部分项目难以按照预定进度完成工程建设，存在进度滞后、跨年度实施等问题，同时已完工工程又存在一定时间的保修期，部分奖励资金作为工程质量保证金需保修期过后再行拨付，致使部分奖励资金滞留于有关地区*门，未能及时拨付。
    （二）工程资料有待完善
    既有建筑改造不同于新建、改建和扩建工程，具有特定的工程建设要求，但由于部分建设单位、管理部门能力建设不足，未能严格按照技术导则和验收办法规定实施项目管理，存在节能诊断、设计图纸、竣工验收、能效测评等资料缺失、手续不全的问题，阻碍了既有建筑节能改造工作的标准化发展。
    （三）备案项目与实际工程存在差异
    受到建筑居民、供热企业的制约，既有居住建筑节能改造存在改造缺项、设施损坏的问题，水力平衡阀、气候补偿安装不到位，围护结构改造不全面，特别是涉及入户安装的室内温控及供热计量改造，居民担心破坏室内装修、采暖质量降低，抵触情绪强烈，致使室内温控及供热计量改造实施困难。同时已改造项目存在装置丢失、居民拆除、人为破坏等问题，以及项目变更、街道建筑更名等情况，致使实际工程与备案项目存在偏差。
    （四）供热计量收费推进缓慢
    目前，作为推进供热计量收费实施主体的供热企业仍处于粗放式管理模式，供热企业管理人员观念保守、认识不足。热表检测费用偏高、检测周期较长，相对于新建建筑，既有建筑计量收费条件偏差，并缺少仪表保护措施，进一步抑制供热企业实施供热计量收费的积极性。
    四、下一步建议
    在“十二五”前三年既有建筑节能改造已超额完成工作目标的良好局面下，为更好地推进节能改造工作，我们提出五方面的工作建议：
    一是加快出台既有建筑改造项目管理办法，规范既有建筑节能改造管理。依据北方采暖地区实际情况，总结有效经验和做法，形成国家层面的管理办法，有效解决跨年度施工、项目变更和工程质量保证金等普遍问题，统一工作状态关键节点，如需求、进展、备案和总结等报送时间。
    二是完善既有建筑节能改造技术标准，进一步实现既有建筑改造的标准化。结合既有建筑改造相关标准应用情况，修订北方采暖地区既有居住建筑供热计量及节能改造技术导则和验收办法，深化路径和施工要点，完善验收依据和验收流程。
    三是搭建既有建筑节能改造管理平台，实现信息化管理。充分利用智能化手段，将既有建筑节能改造的需求、进展、备案等信息实现在线报送，实现报送资料的制式化，同时增加信息的审查、校对、比较和统计功能，提高既有建筑节能改造的管理效率，并鼓励有关地区搭建符合本地实际需求的管理平台。
    四是研究建立适用于规模化推进既有建筑改造的建设程序。结合有关地区实践经验，掌握改造与新建、改建、扩建的异同点，识别存在问题及障碍，压缩流程手续，减少审批费用，将改造资金zui大限度用于既有建筑节能改造的实体工程，着力打造适宜、、规范的既有建筑改造建设程序。
    五是探索市场化推进既有建筑节能改造长效机制。充分发挥*财政资金的引导作用，促进有关地区创新经济激励措施，转变政府职能，尝试利用市场机制推进既有居住建筑改造工作，努力打造“政府引导，市场为主”的新型模式。